Основатель мира и национального единства – Лидер нации, Президент Республики Таджикистан Эмомали Рахмон в своем Послании Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 23.12.22 года, озадачив Правительство страны принять дополнительные меры для обеспечения выполнения гарантий, привилегий и государственной поддержки, стимулирования предпринимателей, а также развития предпринимательской инфраструктуры, с целью продолжения реформы этой сферы и регулирования процедуры выдачи разрешений и лицензий, предложил усовершенствовать законодательство этой сферы, регулировать процедуры касательно получения разрешения, лицензий и других разрешительных документов в рамках одного правового нормативного документа и сократить их количество до 60 процентов.

  В этом контексте вопрос об обеспечении надлежащего правового регулирования разрешительной системы приобретает особую актуальность. Поскольку, в настоящее время из – за существования многочисленных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы разрешительной системы, наличие в них противоречащих друг другу норм, создаются искусственные препятствия, т.е. административные барьеры в развитии свободного предпринимательства и динамичному развитию экономики страны.

  Поставленная Президентом задача имеет две стороны развития, что соответствует международным принципам реформирования государственного управления: «регулировать меньше» и «регулировать лучше». Этим предлагается, во-первых, разработать единый законодательный акт, объединяющий регулирование всех видов выдачи разрешений и лицензии, во-вторых, сократить количество тех видов разрешений, которые существенным образом не затрагивают обеспечение безопасности жизни и здоровья населения и экономической безопасности страны.

Разрешительная система в Республике Таджикистан – это один из динамично развивающихся институтов современного административного права и национального законодательства, который активно применяется в регулировании широкого спектра общественных отношений.

  Вместе с тем, по справедливому мнению, национальных исследователей действующее законодательство обнаруживает отсутствия надлежащей системности, что актуализирует проведения комплексных научных исследований.

По действующему законодательству получение разрешений являются обязательными условиями для реализации гражданами и организациями многих прав и свобод, кроме того, качества нормативного содержания института разрешительной системы имеет важное значение, не только в административном праве, но и для оптимального объема его использования властью по сравнению с другими возможными механизмами государственного управления.

В настоящее время в сфере экономической и предпринимательской деятельности наблюдается весьма интенсивное использование выдачи разрешений властными структурами, особенно в сочетании с очевидными дефектами и пробелами законодательства. Все это отражается на правоприменительной практики реализации разрешительной системы, порождает напряженность в отношениях между гражданами и властью, способствует росту коррупции среди должностных лиц, осуществляющих выдачу разрешений, создает административные барьеры тормозящий развития предпринимательства, что ведет к выхолащиванию смысла прав и свобод.

Полностью устранить такие проблемы объективно невозможно, но возможно добиться сокращения административных барьеров в количественном и содержательном аспекте, а также снижения уровня коррумпированности властных структур. В связи с этим, поставленная Президентом в Послании задачи актуализируют необходимость научно обоснованного единого подхода к пониманию правовой природы, целей и задач разрешительной системы, способствует формированию законодательной базы нового поколения, полностью соответствующий реалиям современных разрешительных отношений, в том числе, регламентирующий процедуры разрешительного производства в Республике Таджикистан.

Для решения поставленных задач, представляется необходимым проведения следующих основных мер законодательного и организационно-правового характера: разработка и принятия Разрешительного кодекса Республики Таджикистан, в котором следует предусмотреть: уменьшение количества органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности; четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти. Лицензирование нужно рассматривать как форма выдачи разрешений, а не отдельный разрешительный документ.

В этом контексте следует отметить, что реализация исполнительной власти требует оснащения ее механизмом, с помощью которого ее задачи и функции могут быть воплощены в практической государственно-управленческой деятельности. Основу этого механизма, как известно, составляют формы государственно управленческой деятельности (формы управления) и методы управления. Под формами управленческой деятельности понимается внешнее выражение практической реализации исполнительной власти (принятия административного акта и совершения юридически значимых действий на основе акта, например, выдача удостоверения на право управления транспортным средством). В свой очередь, методы управления - это способы и приемы непосредственного управляющего воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на управляемые объекты, одним из наиболее распространенных в практике государственно-управленческой деятельности методов можно считать метод разрешения, который занимает промежуточное положение между абсолютным дозволением и абсолютным запретом.

Формирование законодательной базы о разрешительной системе нового независимого Таджикистана связана с принятием Закона Таджикской ССР от 14 декабря 1990 г. № 199 «О печати и других средствах массовой информации», который определил разрешительную деятельность и порядок получения разрешения на оказание услуг связи, телевизионного вещания и (или) радиовещания, на осуществление деятельности, связанной со средствами массовой информации, требующих получение разрешения, а также Закона Таджикской ССР от 21 февраля 1991 г. № 284 «О банках и банковской деятельности в Таджикской ССР», которым был установлен порядок лицензирования деятельности коммерческих банков (ст. 11), определен список необходимых документов для получения лицензии (ст.12) и порядок получения лицензии на совершение банковских операций с участием иностранного капитала (ст. 13).

Начиная с 1991 г. в Республике Таджикистан было принято более ста законов и подзаконных актов, регулирующих вопросы разрешительной системы. К числу которых, относятся например, Законы РТ: «О ценных бумагах и фондовых биржах» от 10 марта 1992 г. №553, «Об иностранных инвестициях» от 10 марта 1992 г. № 555, «Об образовании» от 27 декабря 1993 г. № 899, «О внешнеэкономической деятельности» от 27 декабря 1993 г. № 1, «О недрах» от 20июля 1994 г. № 984, «О валютном регулировании и валютном контроле» от 4 ноября 1995 г. №112, «Об оружии» от 1 февраля 1996 г. № 232, «О сертификации продукции и услуг» от 13 декабря 1996 г. № 314, «О Национальном банке РТ» от 14 декабря 1996 г. № 38, «О банках и банковской деятельности» от 23 мая 1998 г., № 648. И другие, каждый из которых закреплял свой автономный перечень видов разрешительной деятельности и устанавливал порядок разрешительных процедур. Кроме того, эти законодательные акты имели множества недостатков и противоречий, на подобие: а) отсутствие специального кодифицированного нормативно-правового акта; б) отсутствия единого перечня разрешительных видов деятельности и критериев определения подобного перечня; в) неопределенность система уполномоченных разрешительных органов и др. При наличии указанных недостатков, по мнению авторов большую проблему составлял то, что порядок и механизм осуществления разрешительной системы в отдельных сферах регулировали нормативные правовые акты центральных государственных органов, сформулированные с учетом своих интересов, а не защиты прав, свобод и законных интересов соискателей разрешительных документов.

 Вместе с тем, некоторые авторы указанные проблемы связывают с тем, что нормативные правовые акты, регулирующие институт разрешительной системы, обладают неоднородным характером, что нередко приводит к противоречиям и коллизиям нормативных правовых актов в теории и на практике. Так, по мнению Д.В. Шохина именно неоднородность норм, составляющих институт разрешительной системы, во многом обусловливает возникновение достаточно серьезных проблем теоретического и практического характера, которые можно выявить при анализе нормативно-правового обеспечения лицензионно-разрешительной системы. Данная характерная черта является актуальным и для системы законодательств Республики Таджикистан, регулирующих разрешительной системы.

Неоднородность законодательства разрешительной системы Республики Таджикистан выражается в том, что его источники разделяются по видам и обладают разной юридической силой. Например, Законы РТ: от 19 мая 2009 г. № 524 «О банковской деятельности», от 28 июня 2011 г. № 745 «О рынке ценных бумаг», от 19 марта 2013 г. № 939 «Об оружии» от 9 декабря 2004 г. № 69 «Об использовании атомной энергии»; Кодексы РТ: Гражданский кодекс Градостроительный кодекс РТ, Таможенный кодекс РТ и др.; Подзаконные нормативно-правовые акты, например, Постановление Правительства РТ от 3 апреля 2007 г. № 172 «Об утверждении Положения об особенностях лицензирования отдельных видов деятельности».

17 мая 2004 г. в Республике Таджикистан был принять Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», который сыграл важную роль в развитии разрешительной системы страны, хотя этот закон посвящён отдельной форме разрешения, т.е. лицензированию, однако он сократил список видов деятельности, на осуществление которых ранее требовалась соответствующая лицензия, от 300 до 74 видов. Кроме того, установил определённый порядок получения лицензии.

Вместе с тем, исследователи указывают, что в данном законе не включены такие виды деятельности, требующие разращения, которые давно осуществляются в Республике Таджикистан и ждут своего нормативно-правового регулирование, к ним относятся: а) деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РТ; б) судебно-экспертная деятельность; в) предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами.

В целях решения насущных проблем совершенствования разрешительной системы республики был принят Указ Президента РТ от 7 марта 2009 г. №633 «О реформировании разрешительной системы в Республике Таджикистан, которая была реализована Постановлением Правительства РТ от 28 мая 2009 г.  № 305 «О мерах по выполнению Указа Президента Республики Таджикистан «О реформировании разрешительной системы в Республике Таджикистан».

На основании указанного постановления Правительство республики сформировала комиссию по пересмотру нормативно-правовых актов, относящийся выдачи разрешений, утвердила Положение комиссии и Правила по пересмотру нормативных правовых актов, регулирующих порядок выдачи разрешительных документов. Из 200 видов разрешений обоснованных органами, ответственными за выдачу разрешений, Комиссия выбрала всего лишь 86 разрешительных документов соответствующих требованиям реформы, которые впоследствии были предметом регулирования Закона РТ «О разрешительной системе».

Рассматриваемый закон является кодифицированным, родовым нормативно-правовым законодательным актом института разрешительной системы Республики Таджикистан, в нем определены основные понятия и вопросы разрешительной системы как «разрешительная система», «разрешительный документ», «разрешительный орган», «соискатель разрешительного документа» и «обладатель разрешительного документа». В Законе содержится основные принципы разрешительной системы, критерии определения видов деятельности, подлежащих регулированию, процедура выдачи разрешительного документа, разрешительные органы и перечень разрешительных документов.

Вместе с тем, исследователи, отмечая о пробелах и недостатках этого закона, их связывают с отсутствием научного обоснования. Так, национальный исследователь Наимов Б.Г., с которым мы солидарны, отмечает, что рассматриваемый закон был принять без научного обоснования института разрешительной системы, учёные и специалисты не были привлечены к его разработке, поэтому Закона «О разрешительной системе» принято с многочисленными недостатками.

Анализ нормы закона показывает, что закон ограничивает разрешительные виды деятельности исключительно субъектами предпринимательской деятельности. Такой подход нарушает внутреннюю логику правового института, которая требует выделения иного объекта регулирования профессиональной деятельности, поскольку профессиональная деятельность не всегда является предпринимательской». Кроме того, законом охвачено только экономические стороны разрешительной системы и оставлена без внимания политические и социальные сферы деятельности.

Рассматриваемое законодательство страны исключает лицензию из системы разрешительных документов, что не способствует развитию института разрешительной системы. В этой связи необходимо внести определение лицензии в систему разрешительных документов ввиду того, что понятие «лицензия» раскрывается именно через термин «разрешение», как это закреплено в Законе РТ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Другая проблема законодательного регулирования разрешительной системы Республики Таджикистан, как выше было сказано, заключается в том, что эта сфера общественных отношений регулируется множества законами и подзаконными актами.

Закон РТ «О разрешительной системе» не уделяет достаточное внимание регулированию процедурно-процессуальных вопросов разрешительных правоотношений, не уделяется внимание правовому статусу участников указанных правоотношений. Отмеченные недостатки и существующие проблемы упорядочения национальной системы выдачи разрешений привлекли внимание высшего руководства страны, которым и была поставлена задача упорядочить законодательство о разрешительной системы Республики Таджикистан и сконцентрировать вопросы в одном законодательном акте.

В юридической литературе давно актуализируется вопрос о принятия кодекса о разрешительной системе, научное обоснование которых привлекают внимание. Российские исследователи А.Б. Богданов и Д.В. Шохин предлагают принять Лицензионный кодекс РФ в качестве комплексного законодательного акта разрешительной системы. Привлекательность данного предложения заключается в том, что лицензия рассматривается как форма разрешения, Кодекс консолидирует виды и формы разрешений.

Таджикистанские авторы также склонны и поддерживают идею разработки единого кодифицированного законодательного акта, в частности с Б.Г. Наимов отмечает, что вопрос систематизации норм законодательства о разрешительной системе – один из наиболее приоритетных направлений административной реформы совершенствования законодательства о разрешительной системы в Республике Таджикистан [18, с.86]. Национальное законодательство о разрешительной системе довольно разрозненно. До сих пор не установлен единый реестр разрешительных документов, не определено конкретное ведение видов разрешительной деятельности и четкое разграничение между лицензированием и разрешительной системой. В целях упорядочения законодательства РТ о разрешительной системе на базе Закона РТ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Закона РТ «О разрешительной системе» автор предлагает разработать и принять комплексный Разрешительный кодекс Республики Таджикистан, чего мы поддерживаем.

Разрешительный кодекс РТ как консолидирующий законодательный акт может систематизировать все разрешительно-правовые нормы имеющие (в Кодексах РТ, Законах и подзаконных актах). В Кодексе достаточно конкретно должно быть регламентировано процедуры выдачи разрешений уполномоченным органом. Процессуально-правовое положение субъектов разрешительного правоотношения, установления прав и обязанностей властных субъектов, имеющих разрешительные полномочия, необходимости разработки упрощенного механизма обжалования решений невластными субъектами, сокращения предоставляемых невластным субъектом справок для получения разрешительных документов, вопросы привлечения к ответственности за нарушения законодательства о разрешительной системы и др.

Инициатива, озвученная в Послании Президента Республики Таджикистан, Лидера нации уважаемого Эмомали Рахмона по совершенствованию законодательства республики о разрешительной системе позволит искоренить практики избыточного администрирования, усложнения и затягивания разрешительных процедур, навязывания платных услуг, незаконного отказа гражданам в реализации их прав, органами государственной власти и местного самоуправления. Способствует снижению коррупционного риска разрешительной сферы и тем самым, обусловливает определяющее значение принципа законности разрешительной системы с позиции реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, развития предпринимательства, улучшения инвестиционного климата на территории страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства в целом.

 

 

1. Конституция Республики Таджикистан (1994г). Душанбе, 2016.
2. Закон Таджикской ССР от 14 декабря 1990 г. № 199 «О печати и других средствах массовой информации» // ВВС ТССР. 1990. № 24
3. Закон Таджикской ССР от 21 февраля 1991 г. № 284. «О банках и банковской деятельности в Таджикской ССР» // ВВС ТССР. 1990. № 42
4. Указ Президента РТ от 7 марта 2009 г. № 633 «О реформировании разрешительной системы в РТ» [Электронный ресурс] // ЦБПИ «ADLIA». v.7.0.
5. Закон РТ от 19 мая 2009 г. № 524 «О банковской деятельности» [Электронный ресурс] // ЦБПИ «ADLIA». v.7.0;
6. Закон РТ «Об оружии»; [Электронный ресурс] // ЦБПИ «ADLIA». v.7.0
7. Закон РТ «Об ОРД» [Электронный ресурс] // ЦБПИ «ADLIA». v.7.0;
8. Закон РТ от 28 июня 2011 г. № 745 «О рынке ценных бумаг» [Электронный ресурс] // ЦБПИ «ADLIA». v.7.0;
9. Закон РТ от 22 июля 2013 г. № 1004 «Об образовании» [Электронный ресурс] // ЦБПИ «ADLIA». v.7.0.
10. Послание Президента РТ уважаемого Эмомали Рахмона «Об основных направлениях внутренней и внешней политики республики» от 23.12.2022г. [Электронный ресурс] / http://president.tj/ru/node/29824
11. Постановление Правительства РТ от 3 апреля 2007 г. № 172 «Об утверждении Положения об особенностях лицензирования отдельных видов деятельности»; Постановление Правительства РТ от 31 октября 2008 г. № 529 «Об утверждении Правил выдачи разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые осуществляют трудовую деятельность в РТ и образец его бланка» [Электронный ресурс]. // ЦБПИ «ADLIA». v.7.0.
12. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юридическая литература, 1989. С. 197.
13. Агапов, А.Б. Административное законодательство и публичные право ограничения [Текст] / А.Б. Агапов // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 10.
14. Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в РФ: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2007. 36с.
15. Латыпов, Р.А. Концепция федерального закона «Об упрощенной разрешительной системе» [Текст] / Р.А. Латыпов // Административное право и процесс, 2015. - №5. – С. 73-76.
16. Марифхонов, Р.Н. Лицензирование как контрольно-разрешительная деятельность

исполнительных органов государственной власти [Текст] / Марифхонов, Р.Н. // Вестник Тадж. нац. ун-та, 2011. - № 3. – С. 163-168.